Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Beschluss vom 14.12.2018 (Az. 4 BV 17.2488) entschieden, dass für die Festsetzung der Höhe der Kreisumlage ungeschriebene Verfahrensanforderungen bestehen, denen der Landkreis wahlweise durch Anhörung der Gemeinden oder im Wege der Nutzung anderer Informationsquellen nachkommen kann.
Mit dieser Entscheidung reiht sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in die aktuelle oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zu den Verfahrensanforderungen an die Festsetzung der Kreisumlage ein. Bereits das Thüringer Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 23.03.2018, Az. 3 N 311/13) und das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 18.07.2018, Az. 2 L 463/16) haben im vergangenen Jahr strengere Anforderungen an das Verfahren zur Festsetzung der Kreisumlage durch die Kreise (bzw. durch die Kommunalaufsicht) formuliert.
Die Fälle
Da die Landkreise – anders als Gemeinden – nur über geringe eigene Steuern oder Abgaben im Sinne der Abgabenordnung verfügen, können diese zur Deckung ihres Finanzbedarfs eine Kreisumlage von den kreisangehörigen Gemeinden erheben. Die Kreisumlage ist das wichtigste Finanzierungsinstrument der Landkreise.
In den Verfahren vor den Oberverwaltungsgerichten griffen die betroffenen Kommunen wegen der Höhe der Kreisumlagen die Rechtmäßigkeit der durch den Landkreis oder die Kommunalaufsicht festgesetzten Kreisumlagen an.
Die Höhe der Kreisumlage führt immer wieder zu Konflikten zwischen Kommunalaufsicht, Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden, die in gerichtlichen Auseinandersetzungen enden.
Die Entscheidungen
1. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 23.03.2018, Az. 3 N 311/13
Das Thüringer Oberverwaltungsgericht stellt in seinem Urteil den für Landkreis und ausdrücklich auch für die Aufsichtsbehörde geltenden Grundsatz auf, dass den kreisangehörigen Gemeinden zur Berücksichtigung ihres Finanzbedarfs eine ausreichende Möglichkeit zur Stellungnahme gegeben werden muss. Der Kreis bzw. die Aufsichtsbehörde werde ihrer im Zusammenhang mit der Kreisumlage bestehenden Ermittlungspflicht nur dann gerecht, wenn er/sie den kreisangehörigen Gemeinden zielgerichtet und zeitnah ausreichend Gelegenheit gibt, ihre Bedarfssituation in einer für die kreisweite Abwägung geeigneten Weise darzustellen. Diesen Anforderungen werde das Aufgreifen von Teilen des landesweit, zum Zwecke der Bildung der gesamten Finanzausgleichsmasse erhobenen Zahlenmaterials nicht gerecht.
2. Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 18.07.2018, Az. 2 L 463/16 (bislang unveröffentlicht)
Das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern geht in den von ihm verlangten Verfahrensanforderungen noch über die vorgenannte Entscheidung hinaus und verlangt eine förmliche Anhörung der kreisangehörigen Gemeinden. Zur Begründung greift der Senat auf den Gedanken des „Grundrechtsschutzes durch Verfahren“ zurück. Angesichts der begrenzten Aussagekraft des materiellen Rechts zur Festlegung der Kreisumlage und der daraus resultierenden Grenzen einer gerichtlichen Kontrolle bestünde zum Schutz der Kommunalautonomie nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 27 Abs. 1 Landesverfassung kompensierend eine Pflicht des Kreises, vor Festsetzung einer Kreisumlage die Gemeinden förmlich anzuhören.
3. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 14.12.2018. Az. 4 BV 17.2488, BeckRS 2018, 32713
Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof schlägt mit seiner aktuellen Entscheidung einen Mittelweg ein. Er stellt klar, dass sich aus der Gewährleistung des gemeindlichen Rechts auf eine aufgabenadäquate Finanzausstattung nach Art. 28 Abs. 2 GG ungeschriebene Verfahrensanforderungen ergäben. Diesen könne der Landkreis wahlweise durch Anhörung der Gemeinden oder im Wege der Nutzung anderer Informationsquellen nachkommen. Die Durchführung eines formalisierten Anhörungsverfahrens sei nicht unabdingbar geboten. Der Zweck der prozeduralen Anforderungen, eine gesicherte Daten- und Informationsgrundlage für die Beschlussfassung der Kreisgremien über die Haushaltssatzung samt des darin vorgesehenen Umlagesatzes zu gewährleisten und eine nachträgliche Überprüfung zu ermöglichen, könne ebenso gut oder sogar besser durch den Rückgriff auf bereits vorhandenes bzw. regelmäßig erhobenes Datenmaterial erreicht werden. Dennoch genüge ein formloser kommunalpolitischer Informationsaustausch zwischen Organen des Landkreises und der Gemeinden nicht, um dem Kreistag eine notwendige fundierte Entscheidungsgrundlage zu verschaffen.
Konsequenzen
Trotz leichter Abweichungen ist in der neueren oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine klare Verschärfung der prozeduralen Anforderungen an den Satzungserlass festzustellen. In Zukunft werden sowohl Kreise als auch Aufsichtsbehörden bei der Festsetzung des Umlagesatzes, insbesondere im Hinblick auf eine erforderliche Anhörung und die Berücksichtigung des Finanzbedarfs der kreisangehörigen Gemeinden, stärker vorgabengebunden handeln müssen. Es ist zu erwarten, dass – wie der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ausführt – die Anforderungen zu einer erhöhten Rationalisierung und Transparenz des kommunalen Entscheidungsprozesses beitragen.
Es bleibt abzuwarten, ob sich weitere Oberverwaltungsgerichte dieser Rechtsprechung anschließen. Ein vergleichbarer Fall liegt derzeit dem Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt zur Entscheidung vor (Vorinstanz VG Magdeburg, Urteil vom 11.09.2018, 9 A 117/17, juris). Auch in diesem Verfahren greift eine Stadt u. a. wegen fehlender Anhörung den Bescheid des Landkreises zur Erhebung der Kreisumlage an.
